Дело № СЯ.Г09- Я ОПРЕДЕЛЕНИЕ Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации в составе председательствующего Кнышева В . П , судей Горохова Б. А , Василевской В.П. р а с

Дело № СЯ.Г09- Я

ОПРЕДЕЛЕНИЕ

Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации в составе председательствующего Кнышева В . П , судей Горохова Б. А , Василевской В.П.

р а с с м о т р е л а в с у д е б н о м з а с е д а н и и 17 м а я 2 0 0 2 г. п о к а с с а ц и о н н о й ж а л о б е К а р а п е т я н а В . М . н а р е ш е н и е М а г а д а н с к о г о о б л а с т н о г о с у д а о т 1 м а р т а 2 0 0 2 г. д е ­ ло по заявлению Карапетяна Валентина Михайловича о признании противоре­ ч а щ и м ф е д е р а л ь н о м у з а к о н о д а т е л ь с т в у з а к о н а М а г а д а н с к о й области от 26 де­ к а б р я 2 0 0 1 г. № 2 1 5 - 0 3 « О б у п р а з д н е н и и п о с е л к о в ы х , с е л ь с к и х м у н и ц и п а л ь н ы х образований, расположенных в границах муниципального образования Ягоднинский район Магаданской области» в части упразднения муниципального об­ разования Оротуканский поссовет.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Горохова Б . А , объяснения представителя заявителя Суворова В . К , Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации УСТАНОВИЛА :

Карапетян В.М.

обратился в суд с заявлением о признании з а к о н а М а г а д а н с к о й о б л а с т и о т 2 9 д е к а б р я 2 0 0 1 г. № 2 1 5 - 0 3 « О б у п р а з д н е н и и поселковых, сельских м у н и ц и п а л ь н ы х образований, р а с п о л о ж е н н ы х в границах муниципального образования Ягоднинский район Магаданской области» проти­ воречащим федеральному законодательству в части упразднения муниципально­ го о б р а з о в а н и я О р о т у к а н с к и й поссовет, с с ы л а я с ь н а т о , ч т о его н о р м ы п р о т и в о р е ­ чат н о р м а м К о н с т и т у ц и и Р о с с и й с к о й Ф е д е р а ц и и , Е в р о п е й с к о й Х а р т и и м е с т н о г о с а м о у п р а в л е н и я , Ф е д е р а л ь н о г о з а к о н а о т 2 8 а в г у с т а 1 9 9 5 г. № 1 5 4 - Ф З « О б о б ­ щих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», ;

закона М а г а д а н с к о й о б л а с т и « О м е с т н о м самоуправлении в Магаданской облас­ ти».

Заявитель полагает, что представленные Магаданской областной Думе оп­ росные листы не отражают мнения большинства жителей муниципального образования Оротуканский поссовет по вопросу упразднения этого муниципаль­ ного образования.

Р е ш е н и е м М а г а д а н с к о г о о б л а с т н о г о с у д а о т 1 м а р т а 2 0 0 2 г. з а я в л е н и е было оставлено без удовлетворения.

В к а с с а ц и о н н о й ж а л о б е К а р а п е т я н а В.М. поставлен вопрос об отмене решения, как вынесенного с нарушением норм материального и процессуаль­ ного права.

Проверив материалы дела, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации находит решение суда подлежащим отмене по следующим основаниям.

Судом установлено, что закон Магаданской области «Об упразднении поселковых, сельских муниципальных образований, расположенных в границах территории муниципального образования Ягоднинский район Магаданской об­ л а с т и » п р и н я т М а г а д а н с к о й о б л а с т н о й Д у м о й 2 6 д е к а б р я 2 0 0 1 г. ( № 2 1 5 - 0 3 ) , п у б л и к о в а н в г а з е т е « М а г а д а н с к а я п р а в д а » о т 2 9 д е к а б р я 2 0 0 1 г. № 2 0 1 18919), в с т у п и л в з а к о н н у ю с и л у п о и с т е ч е н и и д е с я т и д н е й с о д н я о ф и ц и а л ь н о г о опубли­ кования.

В с о о т в е т с т в и и с о ст. 1 э т о г о з а к о н а М а г а д а н с к о й о б л а с т и у п р а з д н е н ы м у ­ ниципальные образования поселков Оротукан, Спорное, Дебин, Ягодное, Бурхала и В е р х н и й Ат-Урях, сел Штурмовой, Эльган и Таскан, неположенные в грани­ цах территории муниципального образования Ягоднинский район Магаданской области.

При отклонении требований заявителя в части обжалования упразднения муниципального образования Оротуканский поссовет, суд посчитал, что оспа­ риваемый областной закон принят в соответствии с Конституцией Российской Ф е д е р а ц и и , Е в р о п е й с к о й Х а р т и е й м е с т н о г о с а м о у п р а в л е н и я , Ф е д е р а л ь н ы м за­ коном «Об общих принципах организации местного самоуправления в Россий­ ской Федерации», Уставом (Основным Законом) Магаданской области, зако­ ном Магаданской области «О местном самоуправлении в Магаданской облас­ ти», с учетом мнения населения муниципального образования Оротуканский поссовет.

Указанные выводы суда не соответствуют обстоятельствам дела и пра­ вильными быть признаны не могут.

С о г л а с н о п . п . 11 ст. 5 Ф е д е р а л ь н о г о з а к о н а о т 2 8 а в г у с т а 1995 г. № 1 5 4 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Ф е д е р а ц и и » (в р е д а к ц и и Ф е д е р а л ь н ы х з а к о н о в о т 2 2 . 0 4 . 1 9 9 6 № 3 8 - Ф З , о т .

2 6 . 1 1 . 1 9 9 6 г. № 1 4 1 - Ф З , о т 1 7 . 0 3 . 1 9 9 7 № 5 5 - Ф З , о т 0 4 . 0 8 . 2 0 0 0 № 1 0 7 - Ф З ) к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации в области местного самоуправления относятся установление и изменение по­ рядка образования, объединения, преобразования или упразднения муници­ пальных образований, установление и изменение их границ и наименований.

В с о о т в е т с т в и и с ч . 3 ст. 13 Ф е д е р а л ь н о г о з а к о н а « О б о б щ и х п р и н ц и п а х организации местного самоуправления в Российской Федерации» порядок об­ разования, объединения, преобразования или упразднения муниципальных об­ разований, установления и изменения их границ и наименований определяется законом субъекта Российской Федерации.

Данная норма федерального законодательства не может толковаться ина­ че, как о б я з ы в а ю щ а я субъект Российской Федерации в специальном законе урегулировать порядок образования, объединения, преобразования или упразд­ нения м у н и ц и п а л ь н ы х образований, установления и изменения их границ и на­ именований. Если такой закон в субъекте Российской Федерации не принят, то отсутствует необходимая правовая база для инициирования и проведения соот­ ветствующих процедур. Проведение процедуры упразднения (ликвидации) уже созданных м у н и ц и п а л ь н ы х образований без заранее установленного в законе субъекта Российской Федерации порядка не позволяет соблюсти требования.

федерального законодательства, гарантирующие местному самоуправлению самостоятельность в разрешении вопросов, отнесённых к их ведению.

В с о о т в е т с т в и и с ч . 1 ст. 13 н а з в а н н о г о Ф е д е р а л ь н о г о з а к о н а у с т а н о в л е ­ ние и изменение границ муниципального образования, в том числе при образо­ вании, объединении, преобразовании или упразднении муниципальных образо­ ваний, осуществляется с учетом исторических и и н ы х местных традиций по инициативе населения, органов местного самоуправления, а также органов го­ сударственной власти субъекта Российской Федерации.

Частью 2 той же статьи предусмотрено, что изменение границ муници­ пального образования не допускается без учета м н е н и я населения соответст­ вующих территорий. Законодательные (представительные) органы государст­ венной власти субъектов Российской Федерации устанавливают законом гаран­ тии учета мнения населения при решении вопросов изменения границ террито­ рий, в которых осуществляется местное самоуправление.

Закона Магаданской области, которым были бы установлены порядок уп­ разднении муниципальных образований области и гарантии учета мнения насе­ ления при решении вопросов изменения границ территорий, в которых осуще­ ствляется местное самоуправление, не принято. В результате этого ликвидация м у н и ц и п а л ь н о г о образования О р о т у к а н с к и й поссовет б ы л а произведена без достоверного учёта мнения населения этого муниципального образования, по инициативе другого муниципального образования.

Суд в решении указал на то, что Конституцией Российской Федерации, Федеральным законом «Об общих принципах организации местного само­ управления в Российской Федерации» формы учета мнения населения при ре­ шении указанных в ы ш е вопросов не установлены.

М е ж д у тем, статьей 5 Европейской Хартии местного самоуправления предусмотрено, что изменение границ территорий местного самоуправления не должно производиться до проведения консультаций с населением, имеющим заинтересованность, в о з м о ж н о посредством р е ф е р е н д у м а , там, где это разре­ шено законом.

П о с т а н о в л е н и е м К о н с т и т у ц и о н н о г о Суда Российской Федерации от 24 я н в а р я 1 9 9 7 г. № 1-П п о д е л у о п р о в е р к е к о н с т и т у ц и о н н о с т и З а к о н а У д м у р т ­ с к о й Р е с п у б л и к и о т 17 а п р е л я 1 9 9 6 г. « О с и с т е м е о р г а н о в г о с у д а р с т в е н н о й в л а ­ сти в У д м у р т с к о й Республике» признано, что наиболее адекватной ф о р м о й у ч е т а м н е н и я н а с е л е н и я , п о с м ы с л у с т а т ь и 130 ( ч а с т ь 2 ) К о н с т и т у ц и и Р о с с и й ­ ской Федерации, является референдум. Референдум во всяком случае должен быть проведен по требованию населения в соответствии с действующим зако­ нодательством и уставом муниципального образования. П р и этом не исключа­ ется в о з м о ж н о с т ь и н ы х ф о р м учета м н е н и я населения.

В с о о т в е т с т в и и с о ст. 5 У с т а в а м у н и ц и п а л ь н о г о о б р а з о в а н и я О р о т у к а н ­ ский поссовет вопрос о выдвижении инициативы изменения границ Оротуканского поссовета, в том числе при его объединении с другими муниципальными образованиями, преобразовании и упразднении решается Оратуканским собра­ нием представителей с учётом мнения населения посёлка, выраженного путём референдума.

Судом установлено, что инициатива об - упразднении муниципального образования Оратуканский поссовет исходила от Я г о д н и н с к о г о районного со­ брания представителей.

Таким образом, по мнению заявителя, имело место вмешательство одно­ го самостоятельного м у н и ц и п а л ь н о г о образования в п р е д м е т ведения другого самостоятельного м у н и ц и п а л ь н о г о образования, повлекшее его упразднение.

Как установлено судом в муниципальном образовании Оратуканский поссовет референдума об упразднении данного муниципального образования не проводилось. Это обстоятельство имело юридическое значение для пра­ вильного разрешения возникшего спора, но судом в р е ш е н и и не отражено.

В м у н и ц и п а л ь н о м о б р а з о в а н и и О р а т у к а н с к и й п о с с о в е т б ы л п р о в е д ё н со­ циологический опрос, результаты которого п о с л у ж и л и о с н о в а н и е м для принятия об­ ж а л у е м о г о закона Магаданской области.

Суд в р е ш е н и и сослался на ст. 88 Устава Магаданской области, в которой преду­ смотрена такая ф о р м а выявления мнения населения как представительный опрос.

З а я в и т е л ь в суде с с ы л а л с я н а т о , ч т о р е з у л ь т а т ы п р о в е д е н и я о п р о с а н е м о г л и б ы т ь о с н о в а н и е м д л я п р и н я т и я о б ж а л у е м о г о з а к о н а Магаданской области по тем причинам, что в о п р о с н ы х листах не содержалось вопроса об упразднении муници­ пального образования Оратуканский поссовет, следовательно, население за такое уп­ разднение н е высказывалось;

опрос п р о в о д и л с я более пяти месяцев, поэтому его результаты нельзя при­ знать репрезентативными;

_у опрос проводился на основании Временного положения о проведении оп­ р о с а н а с е л е н и я Я г о д н и н с к о г о района, у т в е р ж д ё н н о г о р е ш е н и е м № 123 от 05.04.2001 г , о д н а к о , поскольку д а н н ь ш опрос п о м н е н и ю а д м и н и с т р а ц и и Я г о д ­ нинского р а й о н а д о л ж е н б ы л л е ч ь в основу з а к о н а М а г а д а н с к о й о б л а с т и об уп­ р а з д н е н и и м у н и ц и п а л ь н о г о о б р а з о в а н и я О р а т у к а н с к и й поссовет, т о этот опрос является э л е м е н т о м п о р я д к а упразднения м у н и ц и п а л ь н о г о образования, а уста­ новление п о р я д к а у п р а з д н е н и я муниципальньгх образований отнесено к в е д е н и ю субъектов Р о с с и й с к о й Федерации, в связи с чем принятие указанного Времен­ ного п о л о ж е н и я м у н и ц и п а л ь н ы м о б р а з о в а н и е м я в л я е т с я п р е в ы ш е н и е п о л н о м о ­ ч и й его представительного органа;

и н т е р в ь ю е р а м и о п р а ш и в а л и с ь л и ц а , н е о б л а д а ю щ и е а к т и в н ы м избиратель­ н ы м правом на территории муниципального образования Оратуканский поссовет;

поправки в 88 с т а т ь ю У с т а в а М а г а д а н с к о й области, п о з в о л я ю щ и е п р о в е д е н и е п р е д с т а в и т е л ь н ы х о п р о с о в как ф о р м у в ы я в л е н и я м н е н и я населения, б ы л и в н е с е н ы з а к о н о м М а г а д а н с к о й области, к о т о р ы й в с т у п и л в с и л у 5 д е к а б р я 2001 г.

т.е. у ж е п о с л е п р о в е д е н и я о п р о с а в м у н и ц и п а л ь н о м о б р а з о в а н и и О р а т у к а н с к и й п о с ­ совет, и, п о с к о л ь к у д а н н ы й з а к о н обратной с и л ы не имеет, т о ссылка на него некор­ ректна;

проведение опроса как формы выявления мнения населения при измене­ н и и г р а н и ц м у н и ц и п а л ь н о г о образования О р а т у к а н с к и й поссовет вместо р е ­ ф е р е н д у м а п р я м о противоречит его уставу и Европейской хартии местного самоуправ­ ления.

Все эти доводы также имеют существенное правовое значение, но судом не проверены, в результате чего р е ш е н и е суда, вынесенное без установления д а н н ы х ю р и д и ч е с к и з н а ч и м ы х обстоятельств, з а к о н н ы м быть признано не мо­ жет.

В п.п. 7 и 8 П о с т а н о в л е н и я К о н с т и т у ц и о н н о г о С у д а Р о с с и й с к о й Федера­ ц и и о т 2 а п р е л я 2 0 0 2 г. N 7 - П « П о д е л у о п р о в е р к е к о н с т и т у ц и о н н о с т и о т д е л ь ­ ных положений закона Красноярского края "О порядке отзыва депутата пред­ ставительного органа местного самоуправления" и закона Корякского автоном­ ного округа "О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Корякском автономном округе" в связи с жалобами заявителей А.Г. Злобина и Ю.А. Хнаева» применительно к институту досрочного отзыва выборных лиц местного самоуправления высказаны правовые позиции, в соответствии с кото­ р ы м и во избежание необоснованного отзыва, и прежде всего произвольного вынесения на голосование вопроса об отзыве, в уставе муниципального образо­ в а н и я и л и в з а к о н е с у б ъ е к т а Р о с с и й с к о й Ф е д е р а ц и и (в с л у ч а е у р е г у л и р о в а н и я им института отзыва) должна устанавливаться достаточно высокая норма сбора подписей в поддержку начала процедуры отзыва - не менее числа подписей, требуемых при выдвижении на выборах, с тем чтобы соответствующее регули­ рование не было неопределенным.

Следовательно, законодатель субъекта Российской Федерации, защищая такие конституционно - правовые ценности, как стабильность и непрерывность функционирования публичной власти, осуществляемой в том числе выборными органами м е с т н о г о самоуправления, обязан и с х о д и т ь из того, что за отзыв д о л ж н о проголосовать по крайней мере не м е н ь ш е е число граждан, чем то, ко­ т о р ы м о т з ы в а е м о е л и ц о б ы л о и з б р а н о , ч т о б ы г о л о с о в а н и е м по отзыву не ума­ лялось значение выявленного в ходе выборов волеизъявления избирателей и обеспечивалась охрана его результатов. Иначе создаются условия не только для произвольного, не основанного на действительной воле населения досрочного прекращения полномочий конкретных должностных лиц местного самоуправ­ ления, но и для сужения сферы действия представительной демократии, что может приводить (тем более в случае неназначения новых выборов) к наруше­ н и ю баланса институтов народовластия и д е с т а б и л и з а ц и и м у н и ц и п а л ь н о й вла­ сти.

Поскольку при ликвидации муниципального образования возникают схожие с досрочным отзывом выборных лиц местного самоуправления отно­ шения, связанные с досрочным прекращением полномочий выборных органов муниципального образования, ранее наделённых населением на выборах пол­ номочиями органов публичной власти в конкретном муниципальном образова­ нии, указанные правовые позиции д о л ж н ы быть учтены и при разрешении на­ стоящего спора.

Таким образом, юридически значимыми для данного дела обстоятельст­ вами являлись следующие вопросы:

в каком порядке были сформированы выборные органы местного самоуправления муниципального образования Оратуканский пос­ совет;

какое число избирателей приняло участие в выборах этих органов;

каким образом распределились голоса избирателей на этих в ы б о - .

рах;

' каким образом вопросы формирования выборных органов муни­ ципального образования Оратуканский поссовет р а з р е ш е н ы в его уставе.

Без выяснения этих обстоятельств невозможно сделать вывод о законно­ сти м е х а н и з м а в ы я с н е н и я м н е н и я населения по вопросу о л и к в и д а ц и и м у н и ц и ­ пального образования путём опроса населения муниципального образования Оратуканский поссовет не на в ы б о р а х или на м е с т н о м референдуме, а путём составления опросных листов.

Если органы местного самоуправления Оратуканский поссовета были сформированы в результате выборов при тайном голосовании с соблюдением т р е б о в а н и й ф е д е р а л ь н о г о и м е с т н о г о з а к о н о д а т е л ь с т в а о в ы б о р а х , и с х о д я из правовых позиций, сформулированных Конституционным Судом РФ, вопрос о расформировании этих органов, равно как и вопрос о ликвидации муниципаль- * ного образования, д о л ж н ы решаться в такой ж е форме, то есть в форме тайного голосования на выборах или на местном референдуме, проводимых на той же правовой основе, что и выборы в органы местного самоуправления. Ликвида­ ц и я ж е м у н и ц и п а л ь н о г о о б р а з о в а н и я в о з м о ж н о т о л ь к о в т о м с л у ч а е , е с л и за э т о выскажется не меньшее число избирателей, чем то, которое приняло участие в создании в ы б о р н ы х о р г а н о в м е с т н о г о с а м о у п р а в л е н и я , п о с к о л ь к у и м е н н о та­ кое число избирателей на выборах высказалось за целесообразность осуществ­ ления местного самоуправления на той территории, на которую распространя­ ется ю р и с д и к ц и я органов д а н н о г о м у н и ц и п а л ь н о г о образования.

В решении отсутствует правовой анализ доводов заявителей о том, что Ягодниское собрание представителей превысило свои полномочия, утвердив временное положение о проведении опроса жителей другого муниципального образования, п р и н я в участие в п р о в е д е н и и о п р о с а ж и т е л е й и в п о д в е д е н и и его итогов. М е ж д у тем, этот довод также является юридически значимым, посколь­ к у в с о о т в е т с т в и и с о ст. 2 Ф е д е р а л ь н о г о з а к о н а « О б о б щ и х п р и н ц и п а х о р г а н и ­ зации местного самоуправления в Российской Федерации» местное самоуправ­ ление в Российской Федерации - признаваемая и гарантируемая Конституцией Российской Федерации самостоятельная и под свою ответственность деятель­ ность н а с е л е н и я по р е ш е н и ю н е п о с р е д с т в е н н о или ч е р е з о р г а н ы м е с т н о г о са­ моуправления в о п р о с о в местного значения, исходя из и н т е р е с о в населения, его исторических и иных местных традиций.

Почему при наличии выборных органов местного самоуправления Оратуканского поссовета опрос его населения производился другим муниципаль­ ным образованием, явно заинтересованным в положительном решении вопроса об у п р а з д н е н и и Оратуканского поссовета, в р е ш е н и и суда не отражено. Устав муниципального образования Оратуканский поссовет в деле отсутствует, в свя­ зи с ч е м н е в о з м о ж н о о п р е д е л и т ь , является л и в с о о т в е т с т в и и с э т и м уставом д о п у с т и м ы м вмешательство в дела данного м у н и ц и п а л ь н о г о образования со стороны органов другого муниципального образования.

Не поставил суд на обсуждение и юридически значимый для данного де­ ла вопрос о том, правомерно ли местный законодатель включил территорию Оратуканского поссовета в состав территории Ягоднинского района.

При указанных обстоятельствах решение суда законным быть признано н е м о ж е т и п о д л е ж и т о т м е н е в с о о т в е т с т в и и с п.п. 1-4 ст. 3 0 6 Г П К Р С Ф С Р .

При новом рассмотрении дела суду следует учесть изложенное; разре­ шить вопрос о том, в каком порядке должно было быть выяснено мнение насе­ ления Оратуканского поссовета о ликвидации их муниципального образования;

в ы я с н и т ь в о п р о с ы об у р е г у л и р о в а н н о е ™ в з а и м о д е й с т в и я о р г а н о в м е с т н о г о са­ моуправления муниципальных образований Ягоднинский район и Оратукан­ ский поссовет на уровне их уставов; проверить доводы заявителей о неправо­ мерности организации и проведении опроса населения Оратуканского поссове- На основании п. 2 ст. 305, ст. ст. 306, 311 ГПК РСФСР, Судебная колле­ гия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации, ОПРЕДЕЛИЛА :